Resumen
Julio González Aguirre E-mail: jugonzal@conicit.gov.ve
Con la finalidad de cumplir con las pautas del Taller sobre
Gestión del Agua y su Legalidad en nuestros países, el informe presenta una breve
relación de la situación en Venezuela, en el marco de la institucionalidad y normativa
legal vigentes.
Dada la situación derivada de la reciente
reestructuración del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables
(MARNR), en la cual las Agencias de Cuenca resultan suprimidas; se consideró pertinente
orientar, al menos en parte, esta revisión hacia una comprobación legal de la
factibilidad de que las Agencias de Cuencas y/o las Organizaciones de Usuarios, puedan
asumir algunos roles, incluso en independencia de la relación MARNR/Agencias, pensando en
una probable separación de estas hacia una fórmula que combine descentralización
(transferencia de competencias hacia las Gobernaciones de estado) y,
"privatización" (en el sentido de montar una organización de usuarios
independiente).
Esta (la combinación descentralización/privatización) es
una salida a la que he aludido en anteriores oportunidades, y a la cual le concedo grandes
posibilidades y ventajas; es necesario, por supuesto, analizarla en mayor profundidad.
Diferentes instituciones, públicas y privadas, venezolanas
y extranjeras, han venido coordinando y financiando diferentes actividades, dirigidas a
completar diagnósticos y esquemas de acción para la solución de algunos de los
problemas importantes de cuencas prioritarias.
Pero no siempre se reconoce, al menos en los hechos, que la
cuenca es la unidad ambiental por excelencia (de investigación, planificación y
gestión), como tampoco la valoración económica de sus productos principales, entre los
cuales el agua es apenas uno de ellos, pero con la importancia vital y estratégica que
obviamente tiene.
Este hecho, de por sí relevante, no niega la existencia de
otros problemas y potencialidades, que le confieren a las cuencas una importancia aún
mayor y, para los cuales se hace necesario profundizar y sistematizar el conocimiento. En
cualquier caso, en esa visión integral que es necesario plantearse, sigue siendo
significativa la necesidad de conocer mejor los problemas asociados a la disponibilidad,
en el largo plazo, de la cantidad y calidad de agua capaz de garantizar los niveles
crecientes de la demanda por este recurso, desde las diferentes actividades económicas y
sociales de la población.
Estas consideraciones aluden, y es bueno tenerlo presente,
al valor económico del agua (y de los otros recursos), y a su necesaria consideración en
la definición de prioridades para los diferentes usos, así como a la consideración del
establecimiento de tarifas reales, como vía para acometer financieramente las acciones
dirigidas a su necesaria conservación para esos diferentes usos.
Por otra parte, las experiencias organizacionales que se
han transitado en el país para acometer la gestión integral (Agencias de Cuenca del río
Tuy y del Lago de Valencia, entre otras), aún siendo recientes, limitadas y no
abordadas y evaluadas plenamente, resultaron eliminadas en la reciente reestructuración
del MARNR, aunque aún esto no ha sido instrumentado; argumento adicional para plantearse
la búsqueda de nuevos diseños institucionales participativos y concertados, capaces de
articular con otras instancias públicas y privadas, y de garantizar un modelo de gestión
efectivamente integral. Este es la oportunidad de impulsar el desarrollo de las
Organizaciones de Usuarios, una respuesta desde afuera a la aparente incomprensión desde
adentro.
En esa línea de acción, se inscribe el cumplimiento de un
nuevo rol de la sociedad en su conjunto, en la gestión ambiental, papel este
caracterizado también por un cambio o ampliación en el ámbito físico de
actuación. Algunos rasgos relevantes de esa visión, deben ser: Una forma de
organización/gestión que garantiza la participación activa de todos los actores (sector
público, sector privado, sociedad organizada); los objetivos y metas, los criterios y
métodos de priorización, así como las prioridades mismas, las pautas de comportamiento
ambiental, los mecanismos de financiamiento y la asignación de recursos, son
definidos conjuntamente; la planificación en los diferentes horizontes temporales, y la
gestión cotidiana, son la expresión de una negociación permanente entre los diferentes
actores involucrados.
Resulta evidente, que este tipo de organizaciones se
inscribe en procesos como regionalización, descentralización, desconcentración,
democratización, etc. Esa ha sido al menos la experiencia en países donde se han
transitado formas semejantes de organización.
El documento que se resume revisa la legalidad vigente y,
muy particularmente del decreto 1.400, con el propósito de identificar las oportunidades
que esta ofrece para alcanzar esos objetivos a partir de la situación actual.
Al final, una vez revisada la documentación legal aludida,
se plantean las siguientes conclusiones y recomendaciones:
1 Promover las solicitudes de concesión de aguas por parte
de las empresas Hidrológicas, correspondientes a los diferentes aprovechamientos en
las cuencas aportantes más importantes, como es sabido, ya se está adelantando la del
Sistema Fajardo (Guarenas/Guatire) y en otras regiones del país;
2 De esta manera se generarán fondos que ingresarán al
MARNR, pero que tendrán que ser dedicados a los programas de conservación en la cuenca
correspondiente;
3 Un estímulo semejante puede usarse con otros usuarios
importantes, siendo la argumentación principal la relativa a la seguridad del suministro
al estar amparado por el Régimen de Concesiones, y la necesidad de aprobación por parte
del Congreso de la República, prevista en la Ley Forestal de Suelos y de Aguas,
4 La actividad principal para respaldar ese proceso de
promoción de las solicitudes de concesión, consiste en la preparación coordinada de los
programas que serán realizados en las cuencas como correlato al pago por el volumen
concesionado;
5 Apoyar al interior del MARNR la propuesta de marcar las
cuentas de ingresos, para intentar incidir de manera definitiva en la asignación de los
fondos que provengan de las concesiones en las diferentes Cuencas, evitando su gasto
en actividades diferentes a las previstas en los planes de estas cuencas que hacen parte
de los correspondientes Contratos de Concesión;
6 Un mecanismo diferente y aplicable, previsto en el
Decreto 1400, es el de las "Ventajas Especiales", que permite a los
concesionados actuar por cuenta propia o por vía de terceros en el cumplimiento de las
acciones del Programa de Cuencas;
7 Una vez otorgadas las concesiones a un grupo
representativo de usuarios, es factible y deseable promover entre ellos la constitución
de una organización que vele por sus intereses comunes;
8 En este caso, estos no son otros que velar porque los
ingresos derivados de sus pagos sean efectivamente reinvertidos en los programas amarrados
a sus contratos;
9 Esta organización puede, desde la primera fase de su
implantación, definir reglas de actuación, pautas de comportamiento y prioridades para
su respectiva cuenca, todo ello inscrito y desarrollando la normativa vigente;
10 La presentación organizada de esas reglas, pautas y
acciones, no conforman otra cosa que un Plan Director de la cuenca, tal vez en una
fase aún muy preliminar, pero que puede constituirse en un marco de negociación
con otros actores y un mecanismo de presión frente al MARNR, para lograr espacios reales
y crecientes de participación;
11 Es necesario la búsqueda, diseño, armado y
establecimiento de estas nuevas y novedosas formas de organización, ya que las
experiencias organizacionales que se han transitado anteriormente en el país para
acometer la gestión de una manera más integral (Agencias de Cuenca del río Tuy y del
Lago de Valencia, entre otras), aún siendo recientes, limitadas y no abordadas y
evaluadas plenamente, están siendo inconvenientemente eliminadas en la reestructuración
del MARNR;
12 El tema de las concesiones surge sólo como un argumento
adicional, y una contribución a su viabilidad, para plantearse ese abordaje de un nuevo
diseño institucional participativo y concertado, capaz de articular con otras instancias
públicas y privadas, y de garantizar un modelo de gestión efectivamente integral;
13 Esta es la oportunidad de contribuir a impulsar el
desarrollo de las Organizaciones de Usuarios, las que he llamado "una respuesta desde
afuera a la incomprensión desde adentro";
14 Los procesos que se adelantan, como se mencionó antes
en este documento, para montar y poner en marcha la correspondiente Organización de
Usuarios de la Cuencas Hidrográficas del estado Monagas, constituirán un aval para
disparar este tipo de iniciativas en otras áreas del país, al generar un efecto
demostración de la bondad de ese tipo de arreglos organizacionales;
15 En cualquier caso, es necesario internalizar, que la
situación actual del MARNR no es permanente, y que el planteamiento de la gestión por
cuencas, tan poco comprendido e inválido para la actual administración, constituye hoy
el signo principal del abordaje de la gestión en la mayoría de los países, incluidos
los de la región, razón por la cual terminará también imponiéndose en Venezuela, que
ya fue pionera en este campo;
16 Basta con revisar casos de países en los cuales los
procesos de descentralización han llegado a cotas más estables e irreversibles que las
nuestras y, al mismo tiempo, han consolidado o avanzado significativamente en una gestión
por cuencas, mediante el establecimiento de instancias organizacionales participativas y
descentralizadas, que así lo permiten; tal es el caso de Francia, España, Alemania,
Brasil, etc.;
17 Resulta igualmente destacable el hecho que la
mayoría de los países de la región presentan avances en mayor o menor grado en esta
materia, reconociendo la importancia de la gestión por cuencas y relevándola como eje
fundamental de este campo de las políticas públicas, al tiempo que admitiéndolo cono
instancia válida para el encuentro entre el estado y la sociedad civil en la
administración de los recursos;
18 Así al menos se puso en evidencia en la reunión
realizada en noviembre del pasado año (1997), en la sede de la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en Santiago de
Chile, durante la cual se presentaron las experiencias de diversos países en la
dirección señalada y, se acordaron algunos mecanismos de interacción, difusión y
cooperación al respecto;
19 Estos hechos, sin lugar a dudas relevantes, no niegan en
modo alguno, la existencia de otros problemas y potencialidades, que le confieren a las
cuencas una importancia aún mayor, y para los cuales se hace necesario profundizar y
sistematizar el conocimiento;
20 En cualquier caso, en esa visión integral que es
necesario plantearse, sigue siendo muy significativa la necesidad de conocer mejor los
problemas asociados a la disponibilidad, en el largo plazo, de la cantidad y calidad de
agua capaz de garantizar los niveles crecientes de la demanda por este recurso, desde las
diferentes actividades económicas y sociales de la población;
21 Para ello, y esto es particularmente cierto en las
llamadas "cuencas aportantes" (es decir aquellas vinculadas a un aprovechamiento
relevante aguas abajo, ya sea para un sistema de abastecimiento urbano, un sistema de
regadío, un aprovechamiento hidroeléctrico, las combinaciones posibles entre ellos y
otros usos del agua, etc.), se requiere replantearse las metodologías utilizadas para
garantizar los usos del espacio y de los recursos naturales asociados al mismo en las
cuencas, así como de las tecnologías aplicadas en los procesos productivos y en los
aprovechamientos en la cuenca alta, toda vez que de lo que allí ocurra, dependerá en
buena medida la permanencia de ésta como cuenca aportante y, por tanto, estarán o no
garantizadas en el largo plazo, las actividades (urbanas, agrícolas, de generación,
etc.), que se estén dando en las cuencas media y baja;
22 Estos últimos planteamientos refuerzan aún más la
necesidad de aprovechar la oportunidad que se abre con el decreto 1.400, haciendo de la
problemática actual la fortaleza necesaria para garantizar la concreción en el mediano
plazo de una forma organizativa capaz de actuar en armonía con el MARNR, pero
independiente de este;
23 A mi juicio este es la única oportunidad que se abre en
este momento, constituye una base de partida que está amparada en una Ley (LFSA), y ya
cuenta con aliados importantes, entre los que destaca el propio Congreso Nacional, puesto
que su aprobación de las concesiones y su posterior publicación en Gaceta Oficial es
necesaria, y en de la que su Comisión de Ambiente y Ordenación del Territorio, exhortó
a las Empresas Hidrológicas y al propio Ministerio del ambiente y de los Recursos
Naturales Renovables, a ponerse a derecho con esta nueva reglamentación;
24 Otra tarea importante que se deriva de la actual
situación, es la necesidad de una divulgación de estas posibilidades en todas las
instancias en que ello sea posible, contribuyendo así a generar una matriz de opinión
válida para replantearse la definición de una política coherente de Gestión del Agua.
25 Esta última actividad contribuirá a que instituciones
públicas y privadas, desde sus diferentes campos de actuación, continúen desarrollando
tareas que refuerzan la gestión del agua por cuencas. Tal es el caso destacable del
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT), que en la
actualidad promueve Programas de Investigación en Gestión Integral de Cuencas en
diferentes regiones del país, con la participación de una amplia gama de otras
instituciones (Universidades, Gobernaciones de Estado, Fundaciones Estadales de Ciencia y
Tecnología, Fundación Polar, Hidrocapital y otras empresas Hidrológicas, etc.).
